Análise: CBS – Reforma Tributária ou Mais do Mesmo?

O Governo Federal apresentou, em 21/07/2020, o Projeto de Lei n° 3.887/2020, que objetiva instituir a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). 

A proposta busca o alinhamento com o padrão mundial de tributação sobre o consumo, que é a tributação sobre o valor adicionado. Mas, da forma como foi feita, está longe de cumprir com o que objetiva. 

Para uma compreensão mais clara da estrutura e das consequências do projeto de lei apresentado, a presente análise se encontra estruturada em três etapas:

I) Demonstração do formato instituído à CBS pelo projeto de lei;

II) Avaliação dos impactos positivos mais relevantes do projeto de lei, sendo estes: a) inovação na formação de políticas tributárias e da legislação tributária; b) simplificação na forma de apuração da contribuição; e c) foco na competitividade das empresas nacionais no mercado exterior; e

III) Avaliação dos impactos negativos mais relevantes do projeto de lei, sendo estes: a) mudança tributária que não altera de forma significativa o sistema tributário nacional; b) aumento significativo da carga tributária para setores e atores estratégicos da economia; e c) maior desequilíbrio entre setores da economia.

Primeiramente, ressalta-se que o projeto de lei, chamado pelo Ministério da Economia de primeira fase da reforma tributária, na realidade, é apenas a unificação das contribuições ao PIS e a COFINS. Cabe ressaltar, que existem propostas muito mais completas tramitando no Congresso Nacional (PECs n°s 45/19 e 110/19).

Ainda, vale mencionar que a instituição da CBS está sendo proposta através de projeto de lei, enquanto as outras propostas de reforma tributária tramitam através de Propostas de Emenda à Constituição. O projeto de lei evidentemente é mais fácil de ser aprovado, entretanto, esbarra em diversas limitações, tendo que seguir o que já está determinado por normas hierarquicamente superiores. 

Uma reforma tributária “de verdade” precisaria de alterações substanciais no sistema tributário nacional. A aprovação de nova legislação tributária não cumpre este objetivo.

É verdade que, a aprovação da CBS, embora não cumpra o objetivo de reformular o sistema tributário nacional, tem suas vantagens. Por exemplo, eliminaria mais de 100 tratamentos diferenciados atualmente previstos na legislação do PIS e da COFINS, simplificando a exigência da contribuição sobre a receita bruta. 

Outro objetivo com a instituição da CBS é a simplificação quanto às obrigações acessórias. O projeto, da forma como foi apresentado, de fato diminuiria as obrigações acessórias. Entretanto, o projeto de lei permite que a Receita Federal estabeleça novas obrigações, o que deixa margem para criação de novas exigências neste sentido. 

Com relação a base de cálculo da CBS, esta deverá, assim como a base de cálculo do PIS e da COFINS, incidir sobre a receita bruta. A diferença é que o tributo seria calculado por fora, ou seja, não seria incluído em sua própria base de cálculo. Ainda, valores como ICMS e ISS também não poderiam ser incluídos na base de cálculo da CBS, discussão que levou anos para ser decidida no judiciário, no âmbito de PIS e COFINS.

A proposta é que a alíquota geral desta nova contribuição seja de 12%, com algumas poucas exceções, como a alíquota de 5,8% para os bancos, por exemplo. 

Juntamente com a incidência de alíquota unificada de 12% da CBS sobre a receita bruta, é concedido direito amplo ao creditamento de insumos, ao contrário do regime não cumulativo atual, que possui diversas vedações ao aproveitamento do crédito. Fica ainda estabelecido que o valor da CBS seria destacado na nota fiscal, assim como é feito no ICMS atualmente. 

Quanto às exceções ao direito ao crédito amplo estabelecidas, estas parecem ser bem coerentes. Não podem ser utilizados créditos nos casos de operações isentas ou não tributadas (exceto em exportações e operações realizadas na Zona Franca de Manaus e Áreas de Livre Comércio), em casos de operações monofásicas e com instituições financeiras.

Em resumo, apesar das alterações que realiza, a instituição da CBS nem de longe pode ser considerada uma reforma tributária. Entretanto, é inegável que sua instituição simplificaria a exigência de contribuição sobre a receita bruta.

Porém, a simplificação por si só, não é o suficiente para justificar sua aprovação. É importante entender quais seriam seus reflexos econômicos, caso aprovado o projeto de lei.

De fato, o projeto de criação da CBS, nos termos em que proposto pelo Governo Federal, possui aspectos positivos e negativos. Ocorre que, os aspectos negativos trazem prejuízos que tornam os aspectos positivos sem efeito.

Os aspectos positivos mais relevantes são três: a) inovação na formação de políticas tributárias e da legislação tributária; b) simplificação na forma de apuração da contribuição; e c) foco na competitividade das empresas nacionais no mercado exterior.

Em termos de política tributária, o projeto de lei possui objetivos muito além da simples delimitação de forma e procedimento de um novo tributo. Ele pretende alcançar, mesmo que de forma tímida, os padrões de tributação e perspectiva econômica dos países de primeiro mundo.

É uma legislação direta, que promove mudanças objetivas no aspecto formal e material em matéria tributária e em perspectiva de política tributária, através da clareza do próprio tributo, além da busca pela neutralidade e preocupação com a atuação de empresas nacionais no mercado internacional.

Com respeito a simplificação da forma de apuração da contribuição, tem-se que ao eliminar grande parte das exceções e diferentes alíquotas, além de tornar o creditamento amplo e quase imediato, economiza horas de trabalho interno contábil às empresas.

No entanto, o reflexo mais positivo dessa modificação no creditamento, é a possibilidade de que empresas se creditem de todos os insumos adquiridos de empresas optantes pelo Simples Nacional.

Tal medida cria oportunidades exponenciais no crescimento de micro empresas e empresas de pequeno porte, expandindo a capacidade de ocupação de mão de obra dessas empresas (que já são as maiores empregadoras do país), potencializando uma melhora no cenário econômico interno.

Já o foco na competitividade das empresas nacionais no mercado externo se dá através da isenção completa das exportações da contribuição, além da permissão de que empresas exportadoras tomem o crédito integral dos insumos adquiridos que sejam tributados.

Os produtos brasileiros (excetuando-se o agronegócio) respondem a uma parcela muito pequena do mercado internacional. Tal fato está ancorado principalmente na alta complexidade da conformidade tributária, que retira competitividade de preço. A lei de instituição da CBS dá importante passo na quebra desse paradigma.
Porém, a legislação apresentada possui aspectos negativos inafastáveis que a tornam inviável, sendo os mais relevantes: a) mudança tributária que não altera de forma significativa o sistema tributário nacional; b) aumento significativo da carga tributária para setores e atores estratégicos da economia; e c) maior desequilíbrio entre setores da economia.

As mudanças sugeridas no projeto de criação da CBS, apesar de tentar alcançar objetivos corretos, erra muito mais ao não ser um projeto de efetiva mudança do sistema tributário nacional.

Mudanças pontuais, como as sugeridas neste projeto, trazem impactos negativos que existem por não se trabalhar mudanças profundas nos demais tributos existentes. Sem adequações ao Imposto sobre a Renda e outras contribuições, haverá desequilíbrios tributários extremos, fragilizando ainda mais um ecossistema econômico já extremamente frágil.

Especialmente em razão do aumento expressivo da carga tributária ao setor de serviços, que não possui insumos capazes de gerar créditos relevantes, arcando quase que totalmente com o aumento da alíquota para 12%.

Também as empresas sujeitas à apuração do Imposto de Renda pelo Lucro Presumido serão duramente prejudicadas. O aumento da alíquota irá, invariavelmente, aumentar a carga tributária de tais empresas, pois o creditamento não será suficiente para compensar aumento tão elevado.

Logo, as empresas mais frágeis (pequenas e médias) serão, novamente, sacrificadas por projeto legislativo inacabado, parcial e que acentua o desequilíbrio já enorme entre empresas de pequeno e médio porte e empresas de grande porte, além de aumentar o custo de vida da população, significativamente, com o aumento expressivo da tributação sobre os serviços.

A legislação tem seus méritos, mas novamente não trata o sistema tributário de forma integrada, criando mais problemas do que soluções, ficando muito aquém do que a economia do país precisa para se fortalecer e prosperar.

Por: Andreza Louise Azevedo e Thiago Pamplona da Silva Müller.

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